NGUYỄN VĂN BÔNG: Luật Hiến pháp và Chính trị học (18)

CHƯƠNG III: NỀN ĐỆ NHỊ CỘNG HÒA

Từ ngày những cơ cấu căn bản của Quốc gia – chiếu theo Hiến pháp ban hành ngày 1-4-1967 được thiết lập đến nay, vỏn vẹn có một năm. Thời gian hãy còn sớm để có thể có một cái nhìn tổng quát kèm theo một phán đoán nào về tính chất và giá trị của định chế chính trị Quốc gia.

Tuy nhiên người quan sát phải nhìn nhận rằng, trong năm đầu tiên của nền Đệ nhị Cộng hòa, cuộc sinh hoạt chính trị chưa đáp ứng được kỳ vọng của quốc dân.

Nhà Lập hiến năm 1967, với một tâm trạng hoài nghi và lo sợ: hoài nghi từ con người đến định chế, lo sợ nạn độc tài tái lập, nên đã dành hết lòng tin tưởng vào Quốc hội tương lai với rất nhiều quyền. Và hậu quả ngày nay là mối tương quan giữa cơ quan công quyền bị ảnh hưởng và áp lực nặng nề của Lập pháp.

Quốc hội với những cuộc chất vấn, thảo luận liên miên về “nội các trước hiện tình đất nước”, với những lời tuyên bố thiếu lịch sự của các vị đại diện nhân dân chỉ chú ý đến sai lầm nhỏ nhặt, những câu chuyện cá nhân…đã gây rất nhiều khó khăn cho Hành pháp, giảm sút uy tín của Chính phủ và làm nản lòng những con người thiện chí.

Chính phủ mãi lúng túng trong chiến tranh và hòa bình với những biện pháp nửa chừng theo sau thời cuộc, chưa đạt được lòng tin và gây một xúc động tâm lí trong quần chúng. Trong lúc đó nhân dân thờ ơ, ngơ ngác và kiên nhẫn đi tìm một đấng minh quân.

Trách nhiệm và vận mệnh là trách nhiệm và vận mệnh chung của dân tộc. Nhưng, sáng kiến, tài ba và thiện chí của nhà lãnh đạo luôn luôn chiếm phần quyết định. Vì hoàn cảnh phức tạp hiện nay, tác giả cố tình không đề cập đến cuộc sinh hoạt chính trị và trong những trang kế tiếp, chỉ phân tích và phê bình những định chế do Hiến pháp ngày 1-4-67 thiết lập.

Mục I: LỜI MỞ ĐẦU VÀ NGUYÊN TẮC CĂN BẢN

Ngày 18-3-1967 Quốc hội Lập hiến đã chung quyết toàn bộ bản văn Hiến pháp, Đạo luật căn bản mới này mở màn cho nền Đệ nhị Cộng hòa Việt Nam. Tân Hiến pháp – được ban hành long trọng ngày 1-4-1967 – gồm Lời mở đầu và 117 điều khoản được phân chia ra 9 Chương như sau: Chương I: Điều khoản căn bản; Chương II: Quyền lợi và nghĩa vụ công dân; Chương III: Lập pháp; Chương IV: Hành pháp; Chương V: Tư pháp; Chương VI: Các định chế đặc biệt; Chương VII: Chính đảng và đối lập; Chương VIII: Tu chính Hiến pháp vàChương IX: Các điều khoản chuyển tiếp.

Vẫn biết rằng có Hiến pháp không có nghĩa là sẽ có dân chủ; nhưng Tân Hiến pháp được ban hành đánh dấu một bước tiến đến một chính quyền hợp hiến, một chính quyền dân sự hầu thay thế những chính phủ tạm bợ, giao thời của những năm qua.

Khái niệm Hiến pháp dựa trên 3 ý niệm:

* Sự thống nhất của một hệ thống pháp lí;

* Sự xác nhận một triết lí chính trị;

* Sự hợp thức hóa một chính quyền.

1. Hiến pháp đem lại một trật tự. Trong đám rừng của quy tắc pháp lí, Hiến pháp ấn định một nguyên tắc của một hệ cấp. Hiến pháp được xem là quy tắc căn bản, nguyên thủy. Và từ quy tắc căn bản, nguyên thủy ấy, tất cả các quy tắc khác hiện hình.

2. Hiến pháp là một văn kiện pháp lí. Chính văn kiện ấy phản ảnh hoài bão, tâm trạng, hi vọng của con người ở một giai đoạn nhất định. Chính cái sáng tác mà chúng ta gọi là Hiến pháp, dù muốn dù không chứa đựng một triết lí chính trị tức là một số nguyên tắc điều hướng của một xã hội tương lai mà con người ở thế hệ đó mong mỏi thực hiện.

3. Chính quyền là một hiện tượng chính trị. Và sơ khởi đó là một sự kiện. Người ta có thể chiếm chánh quyền, hành xử chính quyền qua nhiều hình thức, Hiến pháp ấn định việc tổ chức chính quyền. Trong cái công việc ấn định tổ chức chính quyền, Hiến pháp hợp thức hóa chính quyền, một chính quyền nào đó được khai sinh theo thể thức ấn định sẵn và  đồng thời giới hạn chính quyền trong khung cảnh của định chế.

Đoạn 1 – LỜI MỞ ĐẦU

Trong “Lời mở đầu”, Quốc hội Lập hiến tin tưởng rằng “Tương lai huy hoàng của đất nước” sẽ được bảo đảm bởi “lòng ái quốc, chí quật cường và truyền thống đấu tranh của “dân tộc” và ý thức rằng “sau bao nhiêu năm ngoại thuộc, kế đến lãnh thổ qua phân, độc tài và chiến tranh, dân tộc Việt Nam phải lãnh lấy trách nhiệm trước lịch sử, tiếp nối ý chí quật cường, đồng thời đảm nhận những tư tưởng tiến bộ để thiết lập một chính thể Cộng hòa của Dân, do Dân và vì Dân nhằm mục đích đoàn kết dân tộc, thống nhất lãnh thổ, bảo đảm độc lập, tự do, dân chủ trong công bằng, bác ái cho các thế hệ hiện tại và mai sau”.

Một lời mở đầu vắn tắt với nội dung tổng quát như vậy không có gì đáng chú ý. Trên phương diện hoàn toàn pháp lí nó không có một giá trị nào. Và đây là “lời mở đầu” điển hình ghi lại một số tuyên ngôn của chân lí, một số khái niệm của luật thiên nhiên, một số nguyên tắc chỉ đạo. Tuy nhiên, chính “Lời mở đầu” này là trọng tâm của một vài cãi vã và xáo trộn chính trị… vì ba chữ “Đấng tối cao”. Người ta thuật lại rằng trong dự thảo Lời mở đầu có ghi ba chữ “Đấng Tối cao”. Rồi sau khi nhận được văn thư của một Thượng tọa, Quốc hội Lập hiến đã bãi bỏ danh từ “Đấng Tối cao”. Sự can thiệp chính thức ấy đã gây một phản ứng: đó là cuộc biểu tình của khối Công dân Công giáo, biểu tình trước Quốc hội và Dinh Độc lập, lên án hành động gạt “Đấng Tối cao” ra khỏi bản Hiến pháp và cho đó là “sự nhục mạ truyền thống đạo đức của nhân dân Việt Nam”.

Sự thật ra, có hay không ba chữ “Đấng Tối cao” trong lời mở đầu, bản Hiến pháp không tăng phần giá trị, có hay không dân tộc Việt Nam vẫn là một dân tộc hữu thần. Đây là một bài học để các nhà lãnh đạo tinh thần nên thận trọng khi can thiệp vào cuộc sinh hoạt chính trị quốc gia.

Đoạn 2 – NHỮNG NGUYÊN TẮC CĂN BẢN

A. Nguyên tắc dân chủ tự do

Sau bao thăng trầm của lịch sử, những biến cố dồn dập, nhất là trước sự thử thách của chủ nghĩa cộng sản, ý tưởng chỉ đạo cho nhà lập hiến năm 1967 trong công cuộc đặt nền tảng cho một trật tự mới phải là xây dựng một nền dân chủ tự do.

Nguyên tắc dân chủ tự do tiềm tàng trong bản Hiến pháp. Ví dụ điều 3 nêu lên nguyên tắc phân nhiệm phân quyền giữa ba cơ quan Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp, và ấn định rằng “sự hoạt động của ba cơ quan công quyền phải được phối hợp và điều hòa để thực hiện trật tự xã hội và thịnh vượng dựa trên căn bản tự do, dân chủ”.

Trọn một Chương II của bản Hiến pháp công nhận một số quyền tự do căn bản của công dân như tự do tín ngưỡng, tự do truyền giáo và hành đạo, tự do tư tưởng, tự do ngôn luận, báo chí và xuất bản, tự do hội họp và lập hội, tự do nghiệp đoàn, và nhất là quyền an toàn cá nhân và biện hộ. Riêng về điểm chót này, Quốc hội Lập hiến không ngần ngại đi sâu vào chi tiết hầu thực hiện nhân phẩm và tự do cá nhân.

Trên bình diện tổng quát, nếu chúng ta nhìn lại cuộc sinh hoạt chính trị trong một số quốc gia dân chủ tự do, chúng ta thấy rằng sự tự do của công dân được bảo vệ nhờ 2 yếu tố: quyền đối lập và quyền tư hữu và tự do kinh doanh. Trong Hiến pháp Việt Nam Cộng hòa, điều 13 dự liệu rằng “quốc gia tôn trọng các quyền chính trị của mọi công dân kể cả quyền tự do thỉnh nguyện, quyền đối lập công khai bất bạo động và hợp pháp” và Chương VII không những công nhận mà còn đi đến việc định chế hóa đối lập. Quyền tư bản và tự do kinh doanh được đề cập đến ở hai điều 19 và 20 của Hiến pháp.

Qua một số điều khoản vừa viện dẫn, chúng ta có thể khẳng định rằng nguyên tắc thứ nhất được áp dụng là nguyên tắc dân chủ tự do. Và để nhấn mạnh quyết tâm xây dựng một xã hội dân chủ tự do, nhà lập hiến 1967 đã biểu lộ 2 xu hướng: đó là tính cách thế tục của quốc gia và tinh thần chống cộng. Nói đến tính cách thế tục tức là xác định rằng quốc gia và luật pháp ngày nay được xem là những hiện tượng riêng biệt, tách rời tôn giáo. Trong chiều hướng ấy, điều 9 khoản 2: “Quốc gia không thừa nhận một tôn giáo nào là quốc giáo. Quốc gia vô tư đối với sự phát triển của các tôn giáo”. Và tinh thần chống cộng được thể hiện qua điều 4: “Việt Nam Cộng hòa chống lại chủ nghĩa cộng sản dưới mọi hình thức. Mọi hành vi nhằm mục đích tuyên truyền hay thực hiện chủ nghĩa cộng sản đều bị cấm chỉ”.

B. Nguyên tắc công bằng xã hội

Đây là nguyên tắc điều hướng thứ hai được nêu ra ngay trong điều 3 của Hiến pháp. Và để thực hiện nguyên tắc chính yếu này, nhà lập hiến chủ trương:

• Quốc gia nỗ lực tạo công việc làm cho mọi công dân;
• Quốc gia nỗ lực thiết lập chế độ an ninh xã hội.

“Chế độ cứu trợ xã hội và y tế công cộng và nâng đỡ đời sống tinh thần và vật chất của các chiến sĩ quốc gia, bảo trợ và dưỡng dục các quốc gia nghĩa tử.” (điều 18)

Đi xa hơn nữa, vấn đề “đặc biệt nâng đỡ những thành phần xã hội yếu kém về kinh tế” và “nâng cao đời sống nông dân và đặc biệt giúp đỡ nông dân có ruộng đất canh tác” cũng được lưu ý đến. Ngoài ra, công nhân có quyền cử đại biểu tham gia quản trị xí nghiệp đặc biệt về những vấn đề liên quan đến lương bổng và điều kiện làm việc.” (điều 20)

Mục II: QUYỀN LẬP PHÁP

Đoạn 1: QUỐC HỘI: CƠ QUAN LẬP PHÁP

Theo điều 30, quyền lập pháp được quốc dân ủy nhiệm cho Quốc hội. Quốc hội gồm hai Viện: Hạ Nghị viện và Thượng Nghị viện.

A. Thành phần

Hạ Nghị viện gồm 137 dân biểu, được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu trực tiếp và kín, theo thể thức đơn danh, trong từng đơn vị lớn nhất là tỉnh. Nhiệm kì của dân biểu là 4 năm và dân biểu có thể được tái cử. Muốn ứng cử, dân biểu phải hội những điều kiện sau đây:

• Có Việt tịch từ khi mới sanh, hoặc đã nhập Việt tịch ít nhất 7 năm, hoặc thủ đắc hoặc hồi phục Việt tịch ít nhất 5 năm tính đến ngày bầu cử;
• Đủ 25 tuổi;
• Được hưởng các quyền công dân;
• Ở trong tình trạng hợp lệ quân dịch;
• Hội đủ các điều kiện khác dự liệu trong đạo luật bầu cử dân biểu.

Thượng Nghị viện gồm có 60 nghị sĩ do cử tri toàn quốc bầu trong một cuộc phổ thông đầu phiếu trực tiếp và kín theo thể thức liên danh đa số. Nhiệm kì của nghị sĩ là 6 năm nhưng mỗi 3 năm phải bầu lại phân nửa. Nghị sĩ có thể được tái cử. Muốn ứng cử nghị sĩ, công dân phải đủ 30 tuổi, được hưởng ứng các quyền công dân, ở trong tình trạng hợp lệ quân dịch và các điều kiện dự liệu trong đạo luật bầu cử nghị sĩ.

B. Quy chế dân biểu và nghị sĩ

Dân biểu và nghị sĩ hưởng các quyền đặc miễn thông thường nhưng đồng thời cũng bị ràng buộc bởi những bất khả kiêm nhiệm.

Điều 37 khoản 1 công nhận sự vô trách nhiệm của dân biểu và nghị sĩ về những sự phát biểu và biểu quyết tại Quốc hội. Song song với nguyên tắc vô trách nhiệm, dân biểu và nghị sĩ còn có đặc quyền bất khả xâm phạm.

“Trong suốt thời pháp nhiệm, ngoại trừ trường hợp quả tang phạm pháp, không thể truy tố, tầm nã, bắt giam hay xét xử một dân biểu hay nghị sĩ nếu không có sự chấp thuận của ¾ tổng số dân biểu hay nghị sĩ.” (Điều 37 khoản 1)

Hiến pháp đã quy định “trong suốt thời gian pháp nhiệm” tức là trong suốt nhiệm kì của dân biểu hay nghị sĩ, dù rằng hành vi phạm pháp xẩy ra trong hay giữa những khóa họp. Quyền bất khả xâm phạm chỉ bị bãi bỏ hoặc trong trường hợp quả tang phạm pháp hoặc khi có sự chấp thuận của ¾ tổng số dân biểu hay nghị sĩ. Và dù cho trong trường hợp quả tang phạm pháp, sự truy tố hay bắt giam cũng phải được đình chỉ nếu có sự yêu cầu của viện sở quan.

Những quyền đặc miễn vừa kể, được xem là thông thường trong các chế độ dân chủ nhằm bảo vệ sự độc lập của các vị đại diện nhân dân.

Cũng trong chiều hướng ấy, dân biểu và nghị sĩ bị ràng buộc bởi một số bất khả kiêm nhiệm. Điều 37 khoản 5 quy định rằng “dân biểu và nghị sĩ không thể kiêm nhiệm một chức vụ công cử hay dân cử nào khác” ngoài việc giảng huấn tại các trường đại học và cao đẳng kĩ thuật.

Việc áp dụng Điều 37 khoản 5 vừa kể đã đưa đến một cuộc tranh luận pháp lí nhân vệc tham chính của nghị sĩ Trần Chánh Thành. Vấn đề tổng quát là sự tham chính của dân biểu hay nghị sĩ, hoặc sự giao phó một nhiệm vụ đặc biệt cho một dân biểu hay nghị sĩ có trái với Điều 37 khoản 5 của Hiến pháp không? Tất cả vấn đề kiêm nhiệm và đặc nhiệm của dân biểu và nghị sĩ được đặt ra. Để thấu hiểu vấn đề, thiết tưởng cần phải phân tích rõ tinh thần của Điều 37 khoản 5 và ý chí của nhà lập hiến.

Điều 37 khoản 5 nguyên văn như sau: “Dân biểu và nghị sĩ không thể kiêm nhiệm một chức vụ công cử hay dân cử nào khác” là kết tinh của một cuộc thảo luận sôi nổi, hào hứng có lúc lại lạt lẽo trong 3 phiên họp ngày 3-2-1967, 14-2-1967 và 17-3-1967.

1. Cuộc thảo luận đầu tiên về vấn đề này được thực hiện vào phiên họp ngày 3-2-1967 gồm 72 dân biểu hiện diện và 45 vắng mặt, 3 ý kiến được đưa ra biểu quyết:

* Ý kiến của ban thảo hiến: “Dân biểu hay nghị sĩ không thể kiêm nhiệm một nhiệm vụ dân cử hay công cử nào khác. Tuy nhiên dân biểu hay nghị sĩ có thể đặc nhiệm những công vụ liên tục, không quá 6 tháng. Trong mọi trường hợp, tổng số thời gian đặc nhiệm công vụ không quá một năm. Trong suốt thời gian đặc nhiệm nói trên, dân biểu, nghị sĩ không có quyền thảo luận và biểu quyết tại Quốc hội.”

* Ý kiến của một số dân biểu kiêm nghị viên Hội đồng tỉnh hay đô thành: “Dân biểu hay nghị sĩ không thể kiêm nhiệm một nhiệm vụ dân cử hay công cử nào khác ngoại các chức vụ Nghị viện hội đồng xã, hội đồng tỉnh hoặc hội đồng đô thành. Tuy nhiên dân biểu hay nghị sĩ có thể đặc nhiệm những công vụ liên tục không quá 6 tháng. Trong mọi trường hợp, tổng số thời gian đặc nhiệm không quá 1 năm.”

* Ý kiến thứ ba dứt khoát: “Dân biểu hay nghị sĩ không thể kiêm nhiệm một nhiệm vụ dân cử hay công cử nào khác.”

Biểu quyết trong vòng 1:

• Ý kiến thứ nhất được: 25 thăm thuận;
• Ý kiến thứ nhì được: 12;                   -
• Ý kiến thứ ba được: 16.                    -

Vì cả ba không đủ túc số, nên sau khi thảo luận lại, Quốc hội đã biểu quyết vòng nhì, hai ý kiến nhiều thăm nhất ở vòng 1, kết quả như sau:

• Ý kiến thứ nhất (đặc nhiệm) 23 thăm;
• Ý kiến thứ ba (không được đặc nhiệm) 26 thăm.

Vì không ý kiến nào đủ túc số, vấn đề được hoãn lại.

2. Trong phiên họp thứ hai ngày 14-2-1967, ủy ban thảo hiến đã phân tách ý kiến trong khoản 5 thành 2 khoản vì có hai ý niệm khác nhau: một ý niệm bất khả kiêm nhiệm, một ý niệm khác là ý niệm đặc nhiệm.

* Điều 37/5: “Dân biểu hay nghị sĩ không thể kiêm nhiệm một chức vụ công cử hay dân cử nào khác.”

* Điều 37/6: “Tuy nhiên, dân biểu hay nghị sĩ có thể đặc nhiệm những công vụ liên tục không quá 6 tháng. Trong mọi trường hợp…”

Khoản 5 đã được Quốc hội biểu quyết thông qua dễ dàng ngay từ vòng 1 (không thấy ghi số thăm thuận). Đến khoản 6 hai ý kiến được nêu ra biểu quyết.

• Ý kiến cho đặc nhiệm của ủy ban thảo hiến: 36 thăm thuận;
• Ý kiến bỏ hẳn khoản này: 23 thăm;

Không đủ túc số nên được biểu quyết vòng nhì, kết quả:

• Ý kiến thuận cho đặc nhiệm: 34 thăm;
• Ý kiến hủy bỏ khoản 6: 29 thăm.

Ông Chủ tịch đề nghị gác lại vấn đề, chờ cho đông đủ hơn sẽ biểu quyết.

3. Rồi tiếp tục Quốc hội bàn đến các điều khoản kế tiếp. Cho mãi đến khi chung quyết toàn bộ Hiến pháp, vấn đề kiêm nhiệm và đặc nhiệm mới lại được nêu lên trong phiên họp ngày 17-3-68. Chính ông Chủ tịch ủy ban thảo hiến lại rút ý kiến do ủy ban mình chủ xướng từ trước, nguyên văn như sau:

“Để công việc của Quốc hội mau chóng hơn và có sự tham gia của tất cả đồng viện, chúng tôi xin trình với Quốc hội là chúng ta không nên chấp thuận bất cứ một sự kiêm nhiệm, một sự đặc nhiệm nào kể cả sự đặc nhiệm bên Hành pháp, vì kinh nghiệm cho biết là đồng viện của chúng ta hiện nay được đặc nhiệm một chức vụ Bộ trưởng bên hành pháp, mấy ngày đầu còn đi họp đều nhưng sau quá bận không thể cùng tham dự công việc với chúng ta được, vì vậy chúng tôi xin đề nghị vẫn giữ nguyên tắc là các dân biểu hay nghị sĩ không thể kiêm nhiệm một vụ công cử hay dân cử nào khác và khoản sau chúng ta bỏ luôn, nghĩa là không nói gì nữa”[1] Không có vị nào phát biểu thêm ý kiến, Chủ tịch đề nghị biểu quyết, 61 thăm thuận.

Điều 37 khoản năm được thông qua, nguyên văn như trên.

Tinh thần của điều 37, ý chí của nhà lập hiến, không thể rõ ràng hơn nữa, là bác bỏ kiêm nhiệm và đặc nhiệm. Bởi thế những điều khoản 277 của nội quy Hạ Nghị viện và 174 của nội quy Thượng Nghị viện hoàn toàn bất hợp hiến.[2]

C. Tổ chức nội bộ

1. Văn phòng

Văn phòng có một tầm quan trọng đặc biệt vì đó là cơ quan đầu não của cuộc sinh hoạt nghị trường. Văn phòng Hạ Nghị viện gồm một Chủ tịch, hai Phó Chủ tịch, một Tổng thư kí, ba Phó Tổng thư kí và hai Hội Kế viên. Văn phòng Thượng Nghị viện chỉ gồm có một Chủ tịch và hai Phó Chủ tịch. Nhiệm kì của văn phòng là 12 tháng.

Các Chủ tịch đại diện các Viện sở quan trong những buổi lễ chính thức, triệu tập và chủ tọa các phiên họp, thi hành nội quy về các quyết định của Viện, đồng thời quản trị tổng quát các cơ quan chuyên môn, hành chính, tài chính và an ninh của Viện.

Chiếu theo Điều 50 của Hiến pháp, Chủ tịch Thượng Nghị viện triệu tập và chủ tọa các phiên họp khoáng đại lưỡng viện và trong trường hợp Chủ tịch Thượng Nghị viện bị ngăn trở, Chủ tịch Hạ Nghị viện thay thế.

Các Phó Chủ tịch phụ tác Chủ tịch trong nhiệm vụ điều khiển các phiên họp và thực hiện những công tác do Chủ tịch giao phó.

Tổng thư kí của Hạ Nghị viện điều khiển việc ghi chép nhật kí của Viện, nhật kí mật và nhật kí lập pháp, lập biên bản các phiên họp, phụ trách việc phân phối công văn, hồ sơ, tài liệu cho các cơ quan thuộc Viện.

Các Hội Kế viên có nhiệm vụ phụ tá Chủ tịch trong việc điều khiển và kiểm soát các cơ quan tài chính thuộc Viện.

2. Các ủy ban

Vai trò các ủy ban của Quốc hội rất quan trọng. Thật vậy bất cứ một dự luật nào đều phải qua các ủy ban cứu xét và biểu quyết trước khi đưa ra phiên họp khoáng đại để thảo luận.

Có bốn loại ủy ban: ủy ban đặc biệt, ủy ban thường trực, liên ủy ban và ủy ban lưỡng viện đặc biệt.

* Các ủy ban đặc biệt

Theo điều 125 Nội quy Hạ viện và điều 55 Nội quy Thượng viện, các ủy ban đặc biệt chỉ được thành lập khi xét cần để phụ trách những công việc nhất định.

Thành phần, thẩm quyền và thời gian hoạt động sẽ được ấn định riêng trong từng trường hợp.

Thí dụ: Ủy ban đặc biệt về động viên từng phần (21-12-67)

* Các ủy ban thường trực

Hạ viện có 16 ủy ban thường trực (điều 90 Nội quy) và Thượng viện có 12 (điều 30 Nội quy) trong đó có 11 ủy ban có tầm hoạt động giống nhau.

Riêng Thượng viện có Ủy ban Nội viện Nội quy phụ trách các vấn đề tổ chức, hành chính, ngân sách, nhân viên, văn khố thư viện, quy chế nghị sĩ và áp dụng, giải thích cùng tu chính nội quy, ủy ban này gồm có 4 ủy viên và Hạ viện có 5 ủy ban mà Thượng viện không có:

• Ủy ban bài trừ tham nhũng;
• Ủy ban Miên vụ;
• Ủy ban phát triển các sắc tộc;
• Ủy ban Thông tin và Chiêu hồi;
• Ủy ban Xây dựng Nông thôn.

Còn 11 ủy ban khác của Hạ viện và Thượng viện gồm các địa hạt canh nông, giao thông công chánh, kinh tế, lao động, xã hội, ngân sách tài chính, ngoại giao, nội vụ, quốc phòng, tư pháp, văn hóa giáo dục, thanh niên và y tế.

* Liên ủy ban: được thành lập khi có một dự luật liên quan đến lãnh vực của nhiều ủy ban.

Thí dụ: Liên ủy ban Kinh tế Tài chính (12-2-68)

* Ủy ban lưỡng Viện đặc biệt có mục đích để điền giải giữa hai viện (điều 237 Nội quy Thượng viện) hoặc để giải quyết những vấn đề quan trọng liên quan đến nhiều ủy ban của hai Viện (đ.230 Nội quy Hạ viện).

Ủy ban Lưỡng viện này được thành lập trong trường hợp Thượng viện biểu quyết tu chính một vài điều khoản của dự án (luật hoặc hoàn toàn bất đồng với quan điểm của Hạ viện).

Thành phần các ủy ban: có 2 điểm đặc biệt.

• Số ủy viên mỗi ủy ban rất khác nhau;
• Và vai trò chủ yếu của các nhóm chính trị trong việc đề cử ủy viên.

Ở Hạ viện, số ủy viên trong các ủy ban thường trực ít nhất là 9 người đến 11, 15, 17 và nhiều nhất là ở hai ủy ban Ngân sách và Tài chính và ủy ban Quốc phòng có tới 25 ủy viên.

1) Các ủy ban thường vụ của Thượng Nghị viện gồm từ 4 đến 9 ủy ban trừ ủy ban Ngân sách Tài chính thuế khóa có thể có đến 15 ủy ban.

Riêng thành phần các ủy ban đặc biệt, cũng như các liên ủy ban và ủy ban đặc biệt lưỡng viện ở Hạ và Thượng Nghị viện được ấn định từng trường hợp.

2) Thủ tục đề cử các ủy viên:

Các ủy viên của ủy ban thường do các khối chính trị đề cử mỗi năm một lần vào đầu khóa họp thường lệ của tháng mười.

Thể thức đề cử là theo đại diện tỉ lệ. Các dân biểu độc lập – nghĩa là không thuộc khối nào – cũng phải họp lại để đề cử người vào ủy ban theo đại diện tỉ lệ.

Vai trò của các khối chính trị lu mờ hơn trong việc lựa chọn ủy viên các ủy ban lưỡng viện đặc biệt và các liên ủy ban.

Thật vậy thành phần các liên ủy ban do các ủy ban liên hệ đến nội vụ, đề cử giải quyết vấn đề. Các Liên Ủy ban do Chủ tịch Viện triệu tập và chủ tọa các buổi họp.

Hoạt động các Ủy ban Quốc hội

Việc đầu tiên khi Ủy ban được thành lập là bầu Văn phòng Ủy ban.

Văn phòng các Ủy ban gồm một Chủ tịch, một Phó Chủ tịch do Viện bầu theo lối bỏ phiếu kín, đơn danh và đa số tương đối, thư kí cùng một hay nhiều thuyết trình viên thì do Ủy ban bầu ra.

Các Ủy ban có thể chia thành Tiểu ban để phân công và các trưởng Tiểu ban sẽ do Ủy ban đề cử.

Ủy ban họp trong thời gian các khóa họp do sự triệu tập của Chủ tịch Ủy ban và thường họp vào buổi chiều và ngoài các buổi họp của Viện.

Ngoài ra Ủy ban họp hợp lệ khi hội đủ quá bán tổng số ủy viên và quyết định với đa số quá bán.

Chủ Tịch Ủy ban có quyền mời các nhân viên Chính phủ hoặc đại diện các đoàn thể nhân dân có tư cách pháp nhân tới Ủy ban để tham khảo ý kiến. Thí dụ: Ủy ban Quốc phòng Hạ Viện đã mời Tổng trưởng Quốc phòng đến trước Ủy ban giải thích thắc mắc của dân biểu về chánh sách động viên của chính phủ nhân khi bàn về Luật Tổng động viên của Hành pháp đưa ra.

Khi một dự luật, do dân biểu hay do Hành pháp đệ nạp tại văn phòng Hạ viện, thủ tục làm việc của các ủy ban được ấn định như sau (theo điều 178 Nội quy):

Chủ tịch Hạ viện chuyển dự luật này cho Chủ tịch Ủy ban liên hệ cùng các tài liệu hồ sơ đính kèm trừ trường hợp một dự luật liên hệ đến nhiều Ủy ban, Chủ tịch Viện phải triệu tập Hội đồng Thẩm quyền để thành lập Liên Ủy ban.

Một khi dự luật đến tay Chủ tịch Ủy ban, ông này sẽ triệu tập Ủy ban để trước nhất là xác định thẩm quyền của Ủy ban rồi mới xét đến tính cách hợp lệ của dự luật.

Trong trường hợp, dự luật bất hợp lệ, Ủy ban sẽ chuyển qua Chủ tịch Hạ viện để trả lại tác giả điều chỉnh.

Sau hết Ủy ban thảo luận, tu chính và biểu quyết từng điều khoản của dự luật.

Ủy ban có một thời hạn là 1 tháng, và Hội đồng nghị trình có thể gia hạn thêm 1 tháng nữa, để cứu xét dự luật.

Riêng Ủy ban Ngân sách và Tài chính phải cứu xét dự thảo ngân sách trong thời hạn tối đa không quá một tháng. Các Ủy ban khác phải cử đại diện đến dự các phiên họp của Ủy ban Ngân sách và Tài chính khi thảo luận về dự thảo Ngân sách nhưng không được biểu quyết.

Các biên bản về những phiên họp của Ủy ban sẽ được lưu trữ ở Văn khố Viện.

Khi cứu xét xong một dự luật, Chủ tịch Ủy ban chuyển lên Chủ tịch Viện bản phúc trình kèm theo biên bản thảo luận với kết luận đề nghị hoặc chấp thuận bản văn dự thảo luật hoặc bác bỏ hoặc hoãn cuộc thảo luận trong một thời gian có hạn định.

Dự luật này sẽ được ghi vào nghị trình theo thứ tự thời gian trừ trường hợp khẩn cấp.

Chúng ta có thể có một ý niệm về hoạt động của các Ủy ban Quốc hội bằng những con số sau đây:

Từ tháng 11-67 đến tháng 11-68 các Ủy ban và Liên Ủy ban của Hạ viện đã họp 367 lần, Hạ viện đã biểu quyết và chuyển đến Thượng viện 22 dự luật và sau đó 9 đạo luật đã được ban hành trong đó có:

• Luật số 003/68 về Tổng động viên;
• Luật số 007/68 về Tối cao Pháp viện
• Luật số 009/68 về Giám sát Viện.

Các Ủy ban thường vụ của Thượng viện cũng hoạt động mạnh, như Ủy ban Quốc phòng đã họp hơn 30 phiên.

• Ủy ban Nội vụ 17 phiên;
• Ủy ban Văn hóa và Giáo dục 15 phiên;
• Ủy ban Canh nông 14 phiên…

và tiếp xúc với các nhân viên Hành pháp để tìm hiểu chi tiết các vấn đề liên quan đến Ủy ban. Để thích ứng với hoàn cảnh Thượng viện đã thành lập ngày 6-6-1968 một Ủy ban đặc trách nhân dân tự vệ để hỗ trợ Hành pháp hầu thúc đẩy phát động và tổ chức phong trào này.

Tóm lại, các Ủy ban của Quốc hội theo như bản chất và hoạt động của chúng chỉ là những dụng cụ có mục đích sửa soạn công việc. Thật vậy người ta giao cho một nhóm dân biểu có chút ít chuyên môn để thảo luận cứu xét một vấn đề trước khi đem ra thảo luận và biểu quyết tại phiên họp khoáng đại.

3. Các khối

Chiểu theo Nội quy của hai viện, các dân biểu và nghị sĩ tùy theo khuynh hướng chính trị, có thể kết hợp thành khối. Sự gia nhập vào khối hoàn toàn tự do. Dân biểu hoặc nghị sĩ không gia nhập khối nào được xem là độc lập và tất cả các dân biểu hay nghị sĩ độc lập họp lại thành khối hay nhóm dân biểu hoặc nghị sĩ độc lập.

Khối được xem là chính thức thành lập khi trưởng khối hoặc đại diện nạp tại văn phòng Viện biên bản bầu cử ban chấp hành khối cùng danh sách khối viên.

Mỗi dân biểu hay nghị sĩ chỉ được quyền gia nhập một khối. Mọi sự thay đổi về nhân số, thành phần ban chấp hành, nội quy hoặc điều lệ của khối phải được trưởng khối thông báo cho văn phòng Viện.

Sự thành lập khối, ngoài tác dụng kết nạp đồng viện cùng theo một xu hướng chính trị hầu tranh đấu hữu hiệu tại nghị trường, còn đem lại nhiều quyền lợi sau đây:

• Trưởng khối được xếp ngang hàng Chủ tịch Ủy ban về phương diện nghi lễ;
• Trưởng khối có quyền yêu cầu Chủ tọa ngưng họp 15 phút;
• Trưởng khối là hội viên của Hội đồng Nghị trình (tại Hạ Nghị viện);
• Các khối cử nhân viên vào các Ủy ban theo đại diện tỉ lệ;
• Mỗi khối được cung cấp phòng họp, nhân viên và phương tiện cần thiết.

Hiện nay, tại Hạ Nghị viện có 5 khối: Khối Dân chủ, Khối Dân tiến, Khối Dân tộc, Khối Độc lập và Khối Thống nhất, tại Thượng Nghị viện chỉ cóKhối Dân chủ Vã hội và một Nhóm nghị sĩ độc lập.

D. Các khóa họp và các phiên họp

Hiến pháp quy định rằng mỗi Viện họp những khóa họp thường lệ và bất thường.

1. Khóa họp thường lệ và bất thường

Hằng năm, mỗi Viện họp hai khóa thường lệ: Khóa thứ nhất bắt đầu ngày thứ hai đầu tiên trong tháng 4 dương lịch. Khóa thứ hai bắt đầu ngày thứ hai đầu tiên trong tháng 10 dương lịch. Mỗi khóa họp thường lệ không lâu quá 90 ngày. Tuy nhiên Hạ Nghị viện có thể triển hạn khóa họp để chung quyết dự thảo ngân sách.

Ngoài hai khóa họp thường lệ, mỗi Viện có thể họp những khóa bất thường nếu tình thế đòi hỏi. Vấn đề đặt ra là ai có quyền yêu cầu khóa họp bất thường và thời gian khóa họp bất thường có thể kéo dài bao lâu.

Điều 47 quy định rằng khi có sự yêu cầu của Tổng thống hoặc một phần ba (1/3) tổng số dân biểu hay nghị sĩ, mỗi Viện có thể triệu tập khóa họp bất thường. Về thời gian khóa họp bất thường, Hiến pháp cũn như nội quy hai Viện không có đề cập đến. Lẽ dĩ nhiên sau khi thảo luận và thông qua hết nghị trình, Chủ tịch mỗi Viện sẽ bế mạc khóa họp. Tuy nhiên, trong trường hợp chính dân biểu hoặc nghị sĩ yêu cầu khóa họp bất thường, Nghị trình có thể là một nghị trình không hạn chế và cuộc thảo luận có thể kéo dài.

2. Phiên họp

“Quốc hội họp công khai trừ khi quá bán tổng số dân biểu nghị sĩ hiện diện yêu cầu họp kín. Trong các phiên họp công khai, biên bản tường thuật toàn vẹn cuộc thảo luận và các tài liệu trình bày tại Quốc hội sẽ được đăng trên Công báo.” (Điều 48 Hiến pháp)

Khi nói đến phiên họp của Hạ Nghị viện hay Thượng Nghị viện, chúng ta nên lưu ý rằng: đó là phiên họp khoáng đại, phiên họp mà tất cả các dân biểu hay nghị sĩ, Thủ tướng và các nhân viên chính phủ có thể tham dự để trình bày và giải thích về các vấn đề liên quan đến chính sách quốc gia và sự thi hành chính sách quốc gia.

Đặc điểm của phiên họp khoáng đại là công khai. Ngoài việc đại diện báo chí và một số quan khách có thể tham dự các phiên họp, tính cách công khai còn được thể hiện bởi sự kiện là các biên bản tường thuật toàn vẹn cuộc thảo luận và các tài liệu trình bày tại Quốc hội sẽ được đăng trên Công báo.

Theo điều 48 Hiến pháp, nguyên tắc phiên họp công khai có thể bãi bỏ khi quá bán tổng số dân biểu hay nghị sĩ hiện diện yêu cầu họp kín. Về điểm này, nội quy của hai Viện ghi thêm vài điều kiện và chi tiết quan trọng. Điều 139 Nội quy Hạ Nghị viện cho phép Hội đồng nghị trình quyền quyết định Hạ Nghị viện họp kín. Điều 3 Nội quy Thượng viện giải thích thêm rằng “quá bán nghị sĩ hiện diện biểu quyết họp kín theo đề nghị của Chủ tịch Thượng Nghị viện hoặc Chủ tịch Ủy ban liên hệ, hoặc ít nhất năm nghị sĩ hay là theo đề nghị của Tổng thống”.

3. Diễn tiến các phiên họp

Hạ Nghị viện họp hợp lệ, nếu có sự hiện diện của quá bán tổng số dân biểu lúc khai mạc. Nếu không đủ túc số, viện sẽ họp 24 giờ sau, bất luận số dân biểu hiện diện là bao nhiêu.

Phiên họp tại Hạ Nghị viện có thể diễn tiến như sau:

• Kiểm điểm (đọc tên dân biểu vắng mặt);
• Đọc thông điệp của Tổng thống, nếu có;
• Thông báo kiến nghị, nếu có;
• Giới thiệu các dự luật Viện mới nhận được;
• Thông qua nghị trình;
• Thảo luận các vấn đề đã được ghi vào nghị trình.

Vấn đề chương trình nghị sự là vấn đề then chốt trong một phiên họp. Việc ấn định nghị trình được giao phó cho một Hội đồng nghị trình gồm có Chủ tịch viện, Phó Chủ Tịch viện, các Chủ tịch Ủy ban thường trực, các Trưởng khối và Tổng Thư kí viện.

Hội đồng nghị trình thảo luận để ghi vào nghị trình các phúc trình của các Ủy ban và các vấn đề do Tổng thống hoặc Thủ tướng yêu cầu. Tuy nhiên một vấn đề được 1/3 tổng số dân biểu kí tên yêu cầu thảo luận phải được ghi vào chương trình nghị sự chậm nhất một tuần sau khi đệ nạp tại văn phòng. Sau khi thông qua nghị trình, cuộc thảo luận bắt đầu. Nội quy ấn định một số điều kiện liên hệ đến việc phát biểu ý kiến của dân biểu, và trao một số quyền đặc biệt cho Chủ tọa hầu đảm bảo cho việc thảo luận được hữu hiệu. Dân biểu phát biểu ý kiến theo thứ tự ghi tên trước, chỉ được phát biểu tối đa 3 lần về một vấn đề và mỗi lần không quá 10 phút, không được nói ra ngoài đề và công kích cá nhân. Nếu không ghi tên trước, trong khi thảo luận dân biểu muốn phát biểu ý kiến phải giơ tay và sau khi có lời mời Chủ tọa, chỉ được phép phát biểu trong 5 phút.

Việc hạn chế này không áp dụng cho Chủ tịch Ủy ban, Thuyết trình viên và tác giả đề án. Các vị này có thể lên diễn đàn bất cứ lúc nào và thời gian phát biểu không hạn chế.

Trong khi thảo luận, chủ tọa điều khiển phiên họp có thể cho phép diễn giả nói thêm 2 phút để làm sáng tỏ vấn đề, nhắc và nếu cần cảnh cáo và mời về chỗ vị dân biểu nào nói ra ngoài đề, bất cứ lúc nào cũng có thể tuyên bố tạm ngưng buổi họp.

Biểu quyết

Việc thảo luận thường được đúc kết bằng một cuộc biểu quyết. Có 4 thể thức biểu quyết:

• Giơ tay: đây là một thể thức thông thường.
• Đứng dậy: thể thức này được áp dụng trong trường hợp có sự nghi ngờ về việc kiểm phiếu biểu quyết giơ tay và nếu có sự yêu cầu của một Trưởng khối.
• Minh danh: khi có 1/3 dân biểu hiện diện yêu cầu, Chủ tọa cho xướng danh các dân biểu theo thứ tự mẫu tự và ghi biểu quyết của từng dân biểu. Dân biểu phải biểu quyết hoặc chấp thuận, hoặc không chấp thuận, hoặc không ý kiến.
• Phiếu kín: Khi có quá bán dân biểu hiện diện yêu cầu. Dân biểu được xướng danh, đích thân đến một bàn giấy, viết biểu quyết của mình trên lá phiếu, bỏ phiếu vào phong bì và bỏ phong bì vào thùng phiếu.

Thể thức biểu quyết ủy nhiệm thơ không được chấp thuận.

Hạ Nghị viện biểu quyết với đa số tương đối. Trong mọi trường hợp sự biểu quyết của Viện chỉ có giá trị nếu hội đủ 1/3 tổng số dân biểu.

Đoạn 2: THẨM QUYỀN QUỐC HỘI

Theo điều 39 Hiến pháp, Quốc hội có thẩm quyền:

1. Biểu quyết các đạo luật;

2. Phê chuẩn các hiệp ước và hiệp định quốc tế;

3. Quyết định việc tuyên chiến và nghị hòa;

4. Quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh;

5. Kiểm soát chính phủ trong việc thi hành chính sách quốc gia;

6. Trong phạm vi mỗi Viện, quyết định hợp thức hóa sự đắc cử của các dân biểu hay nghị sĩ.

Danh sách thẩm quyền trên đây không có tính cách giới hạn. Vì chúng ta còn thấy thẩm quyền của Quốc hội rải rác ở những điều khoản khác của bản Hiến pháp. Để có một ý niệm tổng quát, chúng ta lần lượt trình bày thẩm quyền lập pháp và thẩm quyền kiểm soát.

A. Thẩm quyền lập pháp

Quốc hội biểu quyết các đạo luật. Nói đến vấn đề biểu quyết các đạo luật tức là đề cập đến vấn đề thủ tục lập pháp.

Thủ tục lập pháp

Ai có sáng quyền lập pháp? Điều 43 Hiến pháp quy định rằng Dân biểu, Nghị sĩ và Tổng thống có sáng quyền lập pháp. Những dự luật do sáng kiến của Dân biểu hay Nghị sĩ được gọi là dự án luật. Những dự luật do Tổng thống chuyển sang Quốc hội được gọi là dự thảo luật.

Giai đoạn 1 – Dự luật trước Hạ Nghị viện

“Các dự án luật và dự thảo luật, gọi chung là dự luật phải được đệ nạp tại Văn phòng Hạ Nghị viện (Điều 43, đoạn 3 Hiến pháp). Đây là quan niệm làm luật một chiều mà nhà lập hiến đã chấp thuận, thể hiện vai trò ưu tiên của Hạ Nghị viện trong thủ tục lập pháp.

Sau khi nhận được các dự luật, Chủ tịch Hạ Nghị viện phải chuyển ngay các dự luật cùng hồ sơ và tài liệu đính hậu cho Chủ tịch ủy ban liên hệ và gửi bản sao dự luật cho Chủ tịch các ủy ban khác. Và nếu dự luật liên hệ đến nhiều ủy ban, Chủ tịch Viện triệu tập ngay Hội đồng thẩm quyền để thành lập Liên ủy ban.

Chủ tịch ủy ban, sau khi nhận được dự luật, triệu tập ủy ban để xác định thẩm quyền của mình và trong trường hợp thẩm quyền được xác định, xét đến tính cách hợp lệ của dự luật. Các dự luật hợp lệ sẽ được Ủy ban thảo luận, tu chính và biểu quyết từng điều khoản. Ủy ban có thời hạn một tháng để cứu xét một dự luật. Thời hạn này có thể gia hạn thêm một tháng bởi Hội đồng nghị trình hoặc rút ngắn trong trường hợp khẩn cấp.

Thời gian rút ngắn sẽ do Hội đồng nghị trình quyết định.

Khi cứu xét xong một dự luật, ủy ban làm bản phúc trình để Nghị viện hoặc:

• Chấp thuận bản văn nguyên tắc;
• Bác bỏ bản văn;
• Hoãn cuộc thảo luận bản văn trong một thời gian có hạn định.

Và trong trường hợp Viện chấp thuận bản văn trên nguyên tắc, Viện sẽ thảo luận và biểu quyết các điều khoản của dự luật đã được ủy ban chấp thuận và tu chính.

Giai đoạn 2 – Dự luật trước Thượng Nghị viện

“Trong mọi trường hợp, Hạ Nghị viện chấp thuận hoặc bác bỏ một dự luật, Viện này đều chuyển dự luật đến Văn phòng Thượng Nghị viện trong thời hạn ba ngày tròn.” (Điều 43, đoạn 4 Hiến pháp).

Diễn trình lập pháp tại Thượng Nghị viện cũng tương tự như ở Hạ Nghị viện. Sau khi tiếp nhận dự luật và các tu chính án đã được Hạ Nghị viện chấp thuận hay bác bỏ, Thượng Nghị viện giao cho Ủy ban liên hệ để cứu xét và làm phúc trình cho Viện.

Thượng Nghị viện có thể: hoặc hoàn toàn đồng quan điểm với Hạ Nghị viện, hoặc tu chính một hay nhiều điều khoản, hoặc hoàn toàn bất đồng quan điểm với Hạ Nghị viện. Trong trường hợp Thượng Nghị viện hoàn toàn đồng quan điểm với Hạ Nghị viện, nghĩa là:

• Hoặc quan điểm của hai Viện là chấp thuận, dự luật sẽ được chuyển đến Tổng thống để ban hành;
• Hoặc quan điểm của hai Viện là bác bỏ, tác giả dự luật sẽ được thông tri sự bác bỏ.

Trong trường hợp Thượng Nghị viện biểu quyết tu chính một hay nhiều điều khoản cũng như trong trường hợp Thượng Nghị viện biểu quyết hoàn toàn bất đồng quan điểm với Hạ Nghị viện, dự luật sẽ được gửi về Văn Phòng Hạ Nghị viện trong thời hạn 3 ngày tròn, kèm theo quyết nghị có viện dẫn lí do.

Giai đoạn 3 – Dự luật trở về Hạ Nghị viện

Quyết nghị của Thượng Nghị viện được trao cho Chủ tịch ủy ban liên hệ để cứu xét và lập Phúc trình đề Nghị viện: giữ lập trường của Hạ Nghị viện hoặc chấp nhận từng phần hay toàn phần quyết nghị của Thượng Nghị viện. Trong trường hợp Hạ Nghị viện thay đổi ý kiến và chấp nhận toàn phần quyết nghị của Thượng Nghị viện, vấn đề được giải quyết. Trái lại, nếu Hạ Nghị viện cương quyết giữ lập trường hay chỉ chấp nhận một phần quyết nghị của Thượng Nghị viện, vấn đề trở nên khó khăn. Thông thường quyết nghị sau cùng này phải được chuyển sang Thượng Nghị viện một lần nữa. Nhưng nếu một lần nữa Thượng Nghị viện lại bất đồng quan điểm? Lại trở về Hạ Nghị viện?

Sự chuyển đi chuyển lại ấy làm mất thời giờ và cuộc tranh chấp giữa hai Viện trở thành vô tận. Để cho thủ tục lập pháp giản dị và nhanh chóng, Hiến pháp giải quyết vấn đề bằng cách trao cho Hạ Nghị viện tiếng nói sau cùng.

“Trong trường hợp này (trường hợp bất đồng quan điểm), Hạ Nghị viện có quyền chung quyết dự luật với đa số hai phần ba tổng số Dân biểu.“ (điều 43, đoạn 7)

Nhưng tiếng nói sau cùng này là tiếng nói sau cùng có điều kiện, nghĩa là “Nếu Hạ Nghị viện không hội đủ đa số hai phần ba nói trên, quan điểm của Thượng Nghị viện được coi là chung quyết.” (điều 43, đoạn 8 )

B. Kiểm soát chính phủ trong việc thi hành chính sách quốc gia

Điều 39 khoản 5 ghi rõ rằng: Quốc hội có thẩm quyền kiểm soát Chính phủ trong việc thi hành chính sách quốc gia. Với những phương tiện nào, Quốc hội sử dụng thẩm quyền quan trọng ấy? Theo Hiến pháp và tùy mức độ quan trọng, chúng ta có thể nói rằng Quốc hội có quyền yêu cầu nhân viên chính phủ tham dự phiên họp của ủy ban, quyền chất vấn, quyền khuyến cáo.

1. Quyền yêu cầu nhân viên chính phủ tham dự các phiên họp các ủy ban

Theo điều 42 khoản 2: “Chủ tịch ủy ban của mỗi Viện có quyền yêu cầu các nhân viên chính phủ tham dự các phiên họp của ủy ban để trình bày về các vấn đề liên quan đến Bộ sở quan.”

Lẽ dĩ nhiên, sự hiện diện cùng sự trình bày của vị Tổng trưởng trong một phiên họp của ủy ban thể hiện sự hợp tác và đối thoại cần thiết giữa lập pháp và hành pháp. Chính trong những phiên họp ấy. Quốc hội sẽ dễ thông cảm sự khó khăn của Hành pháp, sự phức tạp của vấn đề, đồng thời các vị tổng trưởng cũng hiểu rõ thêm dân tình xuyên qua các vị đại diện. Dù sao, đây cũng là phương tiện để Quốc hội kiểm soát Hành pháp và phương diện này đã được sử dụng và lạm dụng trong năm đầu tiên của nền Đệ nhị Cộng hòa.

2. Quyền chất vấn

“Mỗi Viện với một phần ba tổng số Dân biểu hay Nghị sĩ có quyền yêu cầu Thủ tướng, hay các nhân viên Chính phủ ra trước Viện sở quan để trả lời các câu chất vấn về sự thi hành chính sách quốc gia” (Điều 40, khoản 1 Hiến pháp). Chất vấn quan trọng ở chỗ chính Thủ tướng hoặc nhân viên chính phủ – nhưng thường thường là Thủ tướng – sẽ trình bày và giải thích về sự thi hành chính sách quốc gia trong một phiên họp khoáng đại của Hạ hoặc Thượng Nghị viện. Vì thế, kiến nghị chất vấn hay câu chất vấn phải được 1/3 tổng số dân biểu hay nghị sĩ yêu cầu và đệ nạp tại Văn phòng. Rồi chính Chủ tịch mỗi Viện sẽ gửi văn thư yêu cầu Thủ tướng hay nhân viên chính phủ ra trước Viện để trả lời.

Cuộc chất vấn Chính phủ sẽ đưa đến hậu quả gì? Hiến pháp không đề cập đến. Nhưng nội quy của hai Viện đã ghi rõ rằng cuộc chất vấn sẽ kết thúc bằng một cuộc thảo luận và biểu quyết. Chiếu theo điều 245 nội quy Hạ Nghị viện và điều 262 Nội quy Thượng Nghị viện, sau khi Thủ tướng cùng phái đoàn chính phủ rời phòng họp, cuộc thảo luận và biểu quyết về cuộc chất vấn sẽ diễn ra. Mỗi Viện có thể biểu quyết thỏa mãn hoặc không thỏa mãn về sự trả lời của Chính phủ và đồng thời biểu quyết một số khuyến nghị hoặc biện pháp cần thiết. Các biểu quyết ấy sẽ được thông tri cho Tổng thống và Chính phủ.

Biểu quyết kết thúc cuộc chất vấn, trên phương diện Hiến pháp, không đưa đến một hậu quả pháp lí nào. Tuy nhiên, trên phương diện chính trị, chất vấn thể hiện quyền kiểm soát chặt chẽ mức độ tín nhiệm của Quốc hội đối với cá nhân Thủ tướng Chánh phủ trong việc thi hành chính sách quốc gia. Và trong trường hợp đa số trả lời không thỏa mãn, Quốc hội có thể bước sang giai đoạn quyết liệt hơn, có hậu quả pháp lí hơn, đó là quyền khuyến cáo.

3. Quyền khuyến cáo

Điều 42 Hiến pháp quy định rằng:

“Quốc hội có quyền khuyến cáo thay thế từng phần hay toàn thể chính phủ với đa số hai phần ba tổng số dân biểu và Nghị sĩ.

Nếu Tổng thống không có lí do đặc biệt để khước từ, sự khuyến cáo sẽ có hiệu lực.

Trong trường hợp Tổng thống khước từ, Quốc hội có quyền chung quyết sự khuyến cáo với đa số ¾ tổng số Dân biểu và Nghị sĩ. Sự khuyến cáo sau này của Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày chung quyết”.

Điều 42 trên đây là điều khoản căn bản trong mối tương quan Hành pháp và Lập pháp, đồng thời cũng là điều khoản điển hình phản ảnh sự mâu thuẫn của Quốc hội Lập hiến trong khi thảo luận Hiến pháp.[3] Chúng ta sẽ lần lượt trình bày nội dung của quyền khuyến cáo và thủ tục khuyến cáo.

C. Phân tích điều khoản 42

Điều 42 trước nhất cho phép Quốc hội nói lên sự bất tín nhiệm toàn thể Nội các hoặc một hay vài Tổng trưởng. Nhưng vì tinh thần của chế độ, dù sao cũng là Tổng thống Chế, Quốc hội không thể bất tín nhiệm, mà chỉ có quyền khuyến cáo cùng Tổng thống thay thế từng phần hay toàn thể Chính phủ.

Thứ hai, mặc dù Quốc hội chỉ có quyền khuyến cáo nhưng trong thực tế, khuyến cáo thay đổi tức là đặt vấn đề bất tín nhiệm chính trị, vì thế quyền khuyến cáo chỉ có thể sử dụng với điều kiện là hai phần ba tổng số Dân biểu và Nghị sĩ chấp thuận.

Thứ ba, vì là khuyến cáo nên Tổng thống có quyền khước từ với lí do đặc biệt. Và trước sự khước từ của Tổng thống, Quốc hội có thể chung quyết sự khuyến cáo ấy lại với đa số ba phần tư. Trong trường hợp này sự khuyến cáo có hiệu lực.

D. Thủ tục khuyến cáo

Điều 42 kể trên chỉ đề cập đến quyền khuyến cáo với tất cả hậu quả của nó. Nhưng làm thế nào để áp dụng quyền khuyến cáo? Phải theo thủ tục như thế nào? Nhà lập hiến không nói đến và sự sơ xuất này đưa đến tình trạng hỗn loạn và tranh chấp, trong hai nội quy của Hạ và Thượng Nghị viện. Chúng ta thử lần lượt phân tích và nhận xét thủ tục khuyến cáo.

1. Thủ tục khuyến cáo trước Hạ Nghị viện (từ điều 249 đến điều 257 nội quy)

* Trong trường hợp sự khuyến cáo khởi đầu tại Hạ Nghị viện:

• Đề nghị phải có chữ kí của 1/3 tổng số Dân biểu, phải viết thành văn thư trình bày lí do, kèm theo các tài liệu chứng minh và phải ghi tên nhân viên chính phủ liên hệ;
• Chủ tịch Viện thông tri cho Thủ tướng và nhân viên chính phủ liên hệ sau khi vấn đề được ghi vào chương trình nghị sự, đồng thời thông tri cho Thượng viện;
• Nhân viên chính phủ được quyền giải thích trước Viện và sau cuộc thảo luận, Viện sẽ biểu quyết theo lối bỏ phiếu kín;
• Quyết nghị khuyến cáo nếu hội đủ 2/3 tổng số Dân biểu được Chủ tịch Viện thông tri cho Tổng thống, đồng thời gửi văn thư yêu cầu Chủ tịch Thượng Nghị viện đưa vấn đề khuyến cáo ra thảo luận trước Thượng Nghị viện.

* Trong trường hợp khuyến cáo khởi đầu tại Thượng Nghị viện:

• Sau khi tiếp nhận, Chủ tịch Hạ Nghị viện thông tri cho toàn thể dân biểu, đồng thời giao cho Ủy ban thường trực liên hệ cứu xét và phúc trình trước Viện;
• Hạ Nghị viện sẽ chấp thuận quyết nghị này nếu hội đủ 2/3 tổng số Dân biểu;
• Chủ tịch Hạ Nghị viện thông tri quyết định của Viện cho Tổng thống đồng thời thông báo cho Thượng Nghị viện;
• Trong trường hợp Tổng thống khước từ khuyến cáo, Chủ tịch sẽ liên lạc với Chủ tịch Thượng Nghị viện để tìm giải pháp.

2. Thủ tục khuyến cáo trước Thượng Nghị viện (từ điều 268 đến điều 282 nội quy)

* Trong trường hợp khuyến cáo khởi đầu tại Thượng Nghị viện:

• Đề nghị khuyến cáo phải mang chữ kí ít nhất 15 Nghị sĩ, phải được ghi trong một bản văn có viện dẫn lí do, kèm theo tài liệu nếu có, phải ghi rõ tên và chức vụ của nhân viên chính phủ bị trách cứ;
• Nếu Hội đồng chủ tịch nhận xét đề nghị khuyến cáo có lí do chính đáng, đề nghị khuyến cáo được ghi vào nghị trình buổi họp sớm nhất;
• Thượng Nghị viện với đa số quá bán, có thể yêu cầu Thủ tướng hoặc nhân viên chánh phủ bị trách cứ đến giải thích. Chủ Tịch Thượng Nghị viện sẽ theo thông tri quyết định này cho Thủ tướng kèm theo bản sao đề nghị khuyến cáo, đồng thời gửi Thông điệp thông báo cho Tổng thống;
• Quyết nghị khuyến cáo, nếu hội đủ 2/5 tổng số nghị sĩ, sẽ được Chủ tịch Thượng Nghị viện thông báo cho Thủ tướng và Chủ tịch Hạ Nghị viện và đồng thời yêu cầu đưa vấn đề khuyến cáo ra thảo luận trước Hạ Nghị viện;
• Biểu quyết của Hạ Nghị viện về vấn đề khuyến cáo được Chủ tịch Hạ Nghị viện thông tri cho Chủ tịch Thượng Nghị viện. Biểu quyết của Hạ Nghị viện hội đủ 2/3 tổng số Dân biểu được Chủ tịch Thượng Nghị viện thông báo cho Tổng thống và thông tri cho Thủ tướng.

* Trong trường hợp khuyến cáo khởi đầu tại Hạ Nghị viện:

• Sau khi nhận được quyết định khuyến cáo của Hạ Nghị viện, Chủ tịch Thượng Nghị viện thông tri quyết định ấy cho các Nghị sĩ và giao cho Ủy ban liên hệ hoặc một Ủy ban đặc biệt được thành lập để cứu xét và phúc trình;
• Chủ tịch Thượng Nghị viện thông tri cho Chủ tịch Hạ Nghị viện quyết nghị của Thượng Nghị viện và thông báo cho Tổng thống và Thủ tướng quyết nghị khuyến cáo hội đủ 2/3 tổng số nghị sĩ;

Và trong trường hợp khuyến cáo bị khước từ, Chủ tịch Thượng Nghị viện triệu tập Thượng Nghị viện, chậm nhất là 3 ngày sau khi nhận được thông điệp. Thượng Nghị viện sẽ chung quyết khuyến cáo với ¾ tổng số nghị sĩ. Chủ tịch Thượng Nghị viện sẽ thông báo này cho Tổng thống và Chủ tịch Hạ Nghị viện. Chung quyết của Hạ Nghị viện được Chủ tịch Hạ Nghị viện thông báo cho Chủ tịch Thượng Ngị Viện. Nếu chung quyết của Hạ Nghị viện hội đủ số thăm ba phần tư trong số dân biểu, Chủ tịch Thượng Nghị viện thông báo cho Tổng thống quyết nghị khuyến cáo của Quốc hội.

Nhận xét

Qua sự trình bày thủ tục khuyến cáo chiếu theo nội quy của hai Viện, cảm giác chung của độc giả là cảm giác của một sự hỗn loạn vô biên. Trước sự im lặng của nhà lập hiến, Quốc hội không hiểu hoặc không muốn hiểu tinh thần bản Hiến pháp, tự đặt ra một thủ tục rườm rà, đôi khi lại tréo cẳng ngỗng.

1. Thật vậy, thủ tục khuyến cáo của Quốc hội theo hình thức một thủ tục lập pháp thông thường. Nhưng người ta có thể tự hỏi: theo thủ tục lập pháp thông thường, một dự luật, dù kém quan trọng đến đâu, phải được đệ nạp tại Văn phòng Hạ Nghị viện. Vậy Thượng Nghị viện, dựa trên căn bản nào để có quyền khởi đầu sự khuyến cáo? Nếu mỗi Viện đều có quyền khởi đầu sự khuyến cáo và nếu hai Viện giành quyền khởi đầu khuyến cáo, sáng tại Viện này, chiều tại Viện kia, tình trạng hỗn loạn sẽ đi đến đâu?

2. Trong lúc Hạ Nghị viện đòi hỏi 1/3 dân biểu để đề nghị khuyến cáo có giá trị thì nội quy Thượng Nghị viện chỉ ấn định có 15 nghị sĩ. Dựa trên căn bản nào Thượng Nghị viện lại ấn định con số 15? Như chúng ta đã thấy, điều 40 của Hiến pháp, khi đề cập đến thủ tục chất vấn, đòi hỏi 1/3 tổng số dân biểu hay nghị sĩ. Ở đây khuyến cáo có thể xem là giai đoạn hai của chất vấn, giai đoạn quan trọng hơn thì không lí do nào điều kiện tiên quyết – số chữ kí – lại thấp hơn.

3. Vấn đề thông báo quyết nghị khuyến cáo cho Tổng thống đưa đến một tình trạng buồn cười. Trong lúc Hạ Nghị viện ấn định nguyên tắc theo đó Viện nào thi hành giai đoạn sau cùng của thủ tục khuyến cáo có nhiệm vụ thông báo cho Tổng thống, thì Thượng Nghị viện luôn luôn tự cho mình ưu quyền thông báo kết quả cuối cùng cho Tổng thống. Và trong trường hợp Tổng thống khước từ khuyến cáo, nội quy Hạ Nghị viện ấn định rằng Chủ Tịch Viện sẽ liên lạc với Chủ tịch Thượng Nghị viện để tìm giải pháp, trong lúc đó nội quy Thượng Nghị viện dành ưu quyền chung quyết trước cho Thượng Nghị viện!

4. Khuyến cáo thay đổi từng phần hay toàn thể là một hành vi pháp lí và chính trị tối quan trọng. Chung quy đó là bất tín nhiệm chính phủvà nhà lập hiến đã du nhập một kĩ thuật của đại nghị chế vào Hiến pháp 1967 để dung hòa những khuynh hướng tương phản của Quốc hội Lập hiến. Một quyết nghị bất tín nhiệm chính phủ phải được quyết định nhanh chóng – trong vòng 24 hoặc 48 tiếng đồng hồ – với tất cả hậu quả chính trị và tâm lí của nó, chứ không thể kéo dài trong ba tuần lễ nếu chúng ta theo sát nội quy của hai Viện.

Những nhận xét trên đây cho chúng ta thấy Quốc hội trong việc ấn định thủ tục khuyến cáo đã đi trật đường rầy và vi phạm Hiến pháp. Vì tinh thần của điều 42, một số danh từ của điều khoản ấy cũng như biên bản của Quốc hội Lập hiến chứng minh một cách hùng hồn rằng thủ tục khuyến cáo phải được đặt trong khung cảnh của một phiên họp khoáng đại lưỡng viện.

Như đã trình bày, quyết định khuyến cáo thay đổi chính phủ là một quyết định tối quan trọng có thể đưa đến một cuộc khủng hoảng chính trị đầy hậu quả trong sinh hoạt quốc gia. Một quyết định như thế phải là một quyết định của Quốc hội trong một phiên họp khoáng đại lưỡng viện, trang nghiêm, long trọng. Hơn nữa, theo tài liệu của Quốc hội Lập hiến, khi nào Hiến pháp đề cập đến Quốc hội – chứ không phải mỗi Viện hay Viện sở quan – và 2/3 tổng số dân biểu và nghị sĩ –   chứ không phải 2/3 tổng số dân biểu hay nghị sĩ – thì chúng ta nên hiểu rằng đó là phiên họp khoáng đại lưỡng viện của Quốc hội. Vấn đề đặt ra là Quốc hội nên sửa đổi nội quy để thi hành đứng đắn tinh thần và nội dung của điều khoản 42.

Để trở lại quyền khuyến cáo, đa số 2/3 và ¾ là một điều kiện mà Quốc hội khó đạt được. Tuy nhiên quyền khuyến cáo trong thực tế cho phép một câu đối thoại chính thức giữa Hành pháp và Lập pháp, là dịp mà Chính phủ và Quốc hội thảo luận các vấn đề trọng đại liên hệ đến chính sách và sự thi hành chính sách quốc gia. Và dù quyết nghị khuyến cáo không đạt được đa số hiến định, quyết nghị ấy còn có một áp lực chính trị và tâm lí đáng kể. Thủ tướng có thể hi sinh một vài Tổng Trưởng không được Quốc hội hài lòng cũng như Tổng thống có thể, căn cứ vào quyết nghị ấy, xét lại thành tích Nội Các và tự ý cải tổ chính phủ. Đó là trường hợp giải nhiệm nội các Nguyễn văn Lộc vào tháng 5/1968.

5. Để kết thúc thẩm quyền kiểm soát, cần phải nhấn mạnh rằng phương tiện cổ điển và hữu hiệu hơn cả là quyền biểu quyết dự luật ngân sách (điều 46 Hiến pháp) và cần phải ghi thêm rằng Thượng Nghị viện còn có quyền mở cuộc điều tra về sự thi hành chính sách quốc gia và các yêu cầu các cơ quan công quyền xuất trình các tài liệu cần thiết cho cuộc điều tra, và chấp thuận việc bổ nhiệm các Trưởng nhiệm sở ngoại giao và Viện Trưởng các Viện Đại học.